Compre Nacional: Análisis comparado de propuestas e impacto en Argentina y Estados Unidos

Coautor: Hernán Mavrommatis

1.- Introducción

1.1.- Objetivo y alcance del análisis

El presente informe no pretende analizar, desde el punto de vista jurídico las leyes, normas, decretos y reglamentaciones que involucran el régimen de \»compre argentino\». El presente ensayo intentará plantear una discusión acerca del impacto que posee la legislación vigente en la proliferación de la industria de las telecomunicaciones. Para ello se describirán distintas líneas de pensamiento en relación a la efectividad resultante de la práctica de estas leyes, expresando diversos contrapuntos ideológicos. Finalmente, se expondrá la problemática que ha tenido éste régimen en el ámbito de los Estados Unidos de América, a efectos de relativizar las implicancias del “compre nacional” en un contexto cultural divergente.

1.2.- Marco Teórico

Se encuentra comprendido por dos leyes: la Nº18.875 y la Nº25.551 conjuntamente con sus correspondientes reglamentaciones y decretos asociados. Si bien se pretende referenciar el impacto de dicha legislación, se destacarán opiniones respecto de los efectos que el régimen ha tenido en el pasado (en la industria Argentina).

Insoslayablemente, una de las variables a considerar al momento de indagar sobre impacto actual del régimen de \»compre argentino\» en la industria tecnológica, es la temporal. En la década en la que fue creada la ley Nº18.875, la industria tecnológica Argentina (puntualmente electrónica) poseía un grado de desarrollo tal que permitía establecer una diferencia razonable en relación a los países que, actualmente, gozan de una industria tecnológica desarrollada [1].

En relación al origen de la ley del \»compre nacional\», si bien se establece que se encuentra basada en las corrientes fomentadas por otros países del mundo, incluido los EE.UU [2], resulta posible agregar, en relación a la jurisprudencia, la sentencia del caso “Guardián Assurance”, 1927 (Fallos 150-104). En él se resolvió que es lícito que el Estado, valiéndose de su policía de prosperidad, otorgue ventajas (impositivas, por ejemplo) a las empresas argentinas propiamente dichas, diferenciándolas de aquellas otras que tienen su dirección y sus capitales radicados en el exterior y que exportan sus utilidades. Casi cuarenta y cinco años más tarde, en 1971, esta jurisprudencia iba a ser invocada para fundar un régimen tan avanzado como el de la llamada ley de “compre nacional”[3].

2.- Análisis e implicancias sobre el régimen de Compre Nacional en Argentina

Empresas nacionales de la industria electrónica (Fapesa, Lea, Cambre, Kombi, entre otras) fabricaban componentes y equipos electrónicos tales como transistores, parlantes, potenciómetros, equipos de comunicaciones, etc. En ese entonces, la mirada tecnológica se hallaba su foco de concentración en la industria manufacturera; se vislumbraba la necesidad de evolucionar en materia tecnológica luego del cambio de paradigma [4]. En segundo lugar se comenzaba el largo sendero hacia la consolidación en materia de integración de componentes (anticipado por la ley de Moore), factor que sentó las bases de la evolución de dispositivos tales como las PC’s y otros pertenecientes a la industria de las Telecomunicaciones.

Si se considera el espíritu del régimen analizado [5], es posible concluir que, para ese entonces, plantear un esquema en los términos formulados por la legislación vigente, hubiera resultado coherente y efectivo. Esto último hubiera permitido obtener provecho de las ventajas comparativas expuestas por la ley, como así también, contemplar las condiciones de la composición de bienes. Cierto es que actualmente, muchas de estas organizaciones dejaron de existir o de fabricar productos de valor agregado. Entonces, ¿Por qué, bajo la protección del \»compre nacional\», dichas empresas no se convirtieron en grandes multinacionales? ¿Cómo es que no lograron proliferar (o en ciertos casos siquiera sobrevivir) teniendo un régimen que las protegía y siendo alimentadas por las compras de la APN, licenciatarios, concesionarios y permisionarios de los servicios públicos?

Luego de las distintas crisis económicas que sufrió el país, la brecha se expandió, marcando una diferencia que deja aquello razonable para convertirse en inalcanzable. Hay quienes piensan que, dadas las condiciones de los mercados actuales, y teniendo en cuenta las economías de escala, resultaría inviable fabricar equipamiento electrónico de alta tecnología en la Republica Argentina (por ejemplo, memorias de estado sólido que utilizan los dispositivos de networking). Los países que actualmente desarrollan equipamiento de alta tecnología (Finlandia, China, India, Japón, entre otros), obtuvieron resultados positivos en base a años de esfuerzo, continuidad e investigación. Asimismo, el establecimiento de políticas de estado sólidas que permitiera proyectar el resultado de inversiones a largo plazo, ofrecieron el clima adecuado para que la industria tecnológica pudiera evolucionar. Actualmente, en la Argentina no sería plausible evolucionar 50 años en un abrir y cerrar de ojos; en consecuencia, los alcances que tiene el régimen de \»compre argentino\» en este rubro son cuestionables. Por el contrario, hay quienes piensan que esto último se debe al establecimiento de un orden político característico del rol que cada país juega en el mundo. Esto ocurre debido a la naturaleza real que concibe a las barreras tecnológicas; éstas últimas son, en realidad murallas político-económicas impuestas por potencias lideres en desarrollo tecnológico. Estas potencias impiden a los países menos desarrollados alcanzar sofisticados niveles de producción tecnológica bajo la imposición de un régimen de patentes, imponiendo de este modo una fuerte relación de dependencia tecnológica. Un indicio de que esto último no se condice completamente con la realidad actual, se funda en la observación puntual de un ítem comprendido dentro de los ETAPs [6]:

I) a) Para el caso de oferentes de equipos PC, el fabricante deberá demostrar además haber producido al menos 400.000 (cuatrocientas mil) unidades a nivel mundial, en el año inmediato anterior al de haberse efectuado la compra. b) Para el caso de oferentes de Servidores, el fabricante deberá demostrar además haber producido al menos 150.000 (ciento cincuenta mil) unidades a nivel mundial, en el año inmediato anterior al de haberse efectuado la compra”. c) El requisito opcional referido en el ítem I.a) y I.b) no será de aplicación a aquellos oferentes que realicen una “oferta nacional” en los términos del Artículo 1° del decreto 1600/2002 u ofertaren bienes de origen nacional en los términos del Artículo 2° de la Ley 25.551.

Aquí surge claramente que, por más que desaparezcan las barreras que imponen las potencias desarrolladas, existen economías de escala que no pueden ser alcanzadas. Sin temor a exagerar, se podría indicar que esta situación sigue siendo válida aún en el caso en que el producto nacional sea solamente ensamblado.

3.- Buy American: análisis de la propuesta de compre nacional en Estados Unidos.

3.1.- Sobre el contexto en el que emerge la propuesta de Compre Nacional Estadounidense

Dentro del entorno de una latente crisis financiera internacional, es posible asistir a una serie de hechos históricos que resultaban impensados hace algunos años atrás. La existencia de fuertes recortes en las tasas de interés, la formulación de paquetes anticrisis millonarios, mega rescates, fraudes, etc. sintetizan algunos de los cursos de acción promovidos por los vaivenes de la recesión imperante. Ante un contexto en donde pregona el “sálvese quien pueda”, las políticas de gobierno norteamericanas no contemplan el impacto que pueden tener en el resto de las economías. Es en este ámbito, el gobierno promueve el controvertido “Compre Nacional” (Buy American o Compre Americano) como una manera de concentrar el consumo estadounidense en la producción nacional. Esta iniciativa promueve un estímulo económico de 787.000 millones de dólares exigiendo que todos los proyectos de obras públicas financiadas por el proyecto utilicen sólo bienes nacionales. Según el artículo 1110 de esta iniciativa, “se prohíbe el uso de fondos públicos en proyectos para la construcción, alteración, manutención o reparación de obra y edificios públicos a menos que todo el acero y hierro usados en el proyecto sean producidos en Estados Unidos”[7]. La anterior premisa, permite efectuar un traslado hacia la Gran Depresión (1930) en donde se obliga al gobierno a otorgar preferencia a los productos locales [8], incluyendo compras efectuadas por terceros en aquellos proyectos que utilizan fondos federales. No obstante, el principal dilema que plantea esta iniciativa radica en prevenir o impulsar el desarrollo de políticas proteccionistas que restrinjan el comercio internacional, fomentando la industria nacional y sacrificando otros sectores que paguen el precio de los errores legislativos.

3.2.- Implicancias de la propuesta de Compre Nacional Estadounidense

• Falsa expectativa sobre la generación de nuevos puestos de trabajo: según un estudio del Instituto Peterson para Economía Internacional el \»Compre Americano” ayudaría a crear solamente unos 1.000 nuevos puestos de trabajo [9] (sobre un total de 140 millones existentes), y le produciría a los Estados Unidos un costo mayor que los potenciales beneficios esperados en caso de que sus socios comerciales decidan restringir sus proyectos de obras públicas únicamente a exportaciones estadounidenses. Asimismo, cabe aclarar que, ante la imposición de restricciones, el costo de los artículos producidos podría aumentar, colocando en riesgo la sustentabilidad de la recuperación [10].
• Impacto negativo en el resto de los países: el impacto negativo que generaría en el resto de los países, podría conducir a represalias por parte de éstos e instaurar barreras adicionales para las exportaciones manufactureras estadounidenses, desencadenando en mayores pérdidas de trabajo para el mercado doméstico. Algunas reacciones negativas las manifestaron Canadá y Brasil. Asimismo, la iniciativa encarada por B. Obama se remonta a la presidencia de Hoover, fiel impulsor del proteccionismo, quien tras la imposición de la Tarifa Smoot-Hawley generó que las importaciones estadounidenses provenientes de Europa, disminuyeran de 1.334 millones de dólares en 1929, a sólo 390 millones en 1932 [11].
• Limitaciones vinculadas al alcance de la cláusula: los proyectos cubiertos en la legislación incluyen aeropuertos, puentes, canales, diques, represas, cañerías, vías férreas, sistemas de tránsito masivo múltiples, caminos, túneles, muelles y puertos. No obstante, se excluyen servicios tecnológicos que podrían complementar adecuadamente la iniciativa en torno a la instalación de Tecnologías de Información innovadoras a favor de la industria manufacturera y/o de servicios.

Si bien existen argumentos a favor y en contra del proteccionismo como medio para preservar la calidad del comercio nacional, resulta necesario aclarar que la demanda interna de los EE.UU. se ha debilitado fuertemente. La población ha reducido fuertemente su consumo y las empresas suspendido gran parte de sus proyectos de inversión, resintiendo toda iniciativa. Por este motivo, la implementación de este paquete de medidas proteccionistas resultaría rechazada en primera instancia; promueve el cierre del comercio hacia mercados exportables que los países latinoamericanos fomentaron de cara a las demandas del mercado norteamericano y ahora no podrán exportar ni consumir. Esto generaría perjuicios a países tales como Brasil, quien actuaría como aliado comercial estratégico en la compra de acero a Estados Unidos. En este sentido, puede observarse como, a diferencia de lo promulgado por la ley 25.551 (Compra de Trabajo Argentino), Estados Unidos no ha logrado articular una propuesta que contemple el impacto global de esta iniciativa en torno a la eliminación de barreras de entrada comerciales. Con este antecedente, sumado a la caída del 25% de las exportaciones (en Diciembre de 2008), EE.UU. deberá replantear el grado de participación que tendrá el proteccionismo en una economía contraída y caracterizada por un estancamiento sincrónico.

4.- Conclusión

Si bien la intención del régimen de Compra Nacional (en ambos países) es promover la proliferación de la industria local, creando nuevas fuentes de empleo e incentivado el desarrollo productivo, puede concluirse que dicho régimen no cumple con su cometido en el marco de la industria analizada. Este hecho se complementa con la existencia de notables debilidades en el ejercicio de control no ejecutado por los organismos correspondientes; deberían manifestar una postura sólida y asertiva en función de los intereses en juego. Esto último, sumado al hecho de que no existe una alineación entre el sentido que imprime el régimen y el diseño de los procesos de control, atenúa la efectividad del verdadero espíritu embebido en este marco legal.

Estas críticas colocan de manifiesto la falta de un plan estratégico que explote de manera conveniente y coherente, las fortalezas y oportunidades que manifiesta cada país. En lugar de bregar por evitar esto último, se evidencian intentos fallidos de sortear las propias debilidades e ignorar las amenazas que se encuentran latentes y escondidas ante los ojos de la indiferencia.

En relación al caso argentino, ¿cuál es el efecto final que se logra aplicando el régimen en las condiciones actuales? Una hipótesis posible señala que, por un lado, se preserva el trabajo de los ensambladores nacionales[12], hecho que no necesariamente conlleva a un desarrollo industrial, como sucede en el ámbito de la industria automotriz. Sumado a esto último se puede agregar, por lo mencionado anteriormente, que se está generando una situación muy poco sustentable perjudicando el capital de trabajo nacional en lugar de beneficiarlo.

Por otra parte, en relación al caso estadounidense, cabe mencionar la importancia de no aplicar el régimen en forma indiscriminada. El rol que juega EE.UU. como potencia económica mundial le brinda la escala suficiente para aplicar el compre nacional en forma balanceada, evitando comportamientos extremos (apertura o cierre total) y velando por fortalecer selectivamente sus relaciones con aquellos países con los que puede establecer una simbiosis estratégica.

5.- Ideas para formular propuestas de cambio dentro del régimen local

¿Cuál sería, bajo el contexto actual de Argentina, una forma viable para implementar el espíritu de este régimen en la industria de las Telecomunicaciones? En primer lugar, habría que cambiar el enfoque genérico y determinar una estrategia de conveniencia relevando el estado actual de la industria. Seguidamente, habrá que pensar que, dadas las condiciones expuestas, hay que reconocer que la fortaleza de la industria nacional no se basa en productos de alta tecnología. Lejos de resignar esfuerzos, existe un conjunto de elementos tecnológicos que conforman parte de la infraestructura de telecomunicaciones, que si bien no poseen un alto valor agregado, son necesarios y podrían ayudar (de una manera eficaz) a fortalecer el desarrollo industrial e incentivar el capital de trabajo Argentino.

Un ejemplo, entre otros, son los cables de cobre, necesarios en aplicaciones de baja tensión (multipares, coaxiales, líneas aéreas externas para cubrir la ultima milla hasta la casa de los abonados), y por otra parte en aplicaciones de alta tensión (para la distribución de la red de energía eléctrica, factor fundamental para el funcionamiento de los dispositivos electrónicos involucrados) [13]. En este sentido, se debería focalizar los esfuerzos en torno al diseño de mecanismos que fomenten la compra de producción nacional, dado que en este caso se entiende que generaría un eventual desarrollo tecnológico (alcanzable por el estado de arte que posee la industria nacional). En consecuencia, se verían resultados efectivos (en relación al desarrollo de la industria y el trabajo sustentable) y claros beneficios del compre contra las barreras que promueven las economía de escala y los esquemas de costos característicos de otros países.
Bibliografía Consultada

1. Catellano Terz, F; Fargosi, A. “El compre argentino”, Instituto de Derecho de las Comunicaciones, Facultad de Derecho – Universidad de Buenos Aires, Año I, Número 4. Disponible en Derecho.uba.ar.
2. URL Acceso: 10/10/09.
3. Cámara Argentina de Industrias Electrónicas, Electromecánicas, Luminotécnicas, Telecomunicaciones, Informática y Control Automático. Guía orientativa de aplicación de la Ley 25.551 de Compre Trabajo Argentino, para proveedores de bienes de industria nacional. Disponible en http://www.cadieel.org.ar. Acceso: 13/10/09
4. Cocca, R. ¿Qué significa “Compre nacional”? Cámara Argentina de Industrias Electrónicas, Electromecánicas y Luminotécnicas (CADIEEL), boletín N°68. Disponible en http://www.nrds.com.ar. Acceso: 10/10/09
5. Estandares Tecnológicos para la Administración Pública (ETAPs), Consideraciones especiales para la compra de PC, impresoras y servidores, Documentos que Definen la Elegibilidad y Calificación del Licitante. Disponible en www.sgp.gov.ar. Acceso: 12/10/09.
6. Hufbauer, G.C; Schott, J.J. “Buy American: bad for jobs, worse for reputation”, Peterson Institute for International Economics, Febrero de 2009, Numero PB09-2
7. Palmer, D; “Republicanos instan a Obama a quitar el compre americano”, Reuters, Octubre de 2009. Disponible en Yahoo! Notas.
8. URL Acceso: 14/10/09.
9. Ley 25.551 – Compre Trabajo Argentino. Sancionada en Noviembre de 2001.
10. “Buy American, el proteccionismo que viene”, Grupo Editorial Milenio, Febrero de 2009. Disponible en Milenio.com. URL Acceso: 13/10/09.
11. “Compre Americano, en discusión”, Reuters, Octubre de 2009, Disponible en CNN En Expansión. URL Acceso: 13/10/09

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[1] Un parámetro de referencia que avala este concepto es el hecho que, hasta aproximadamente la década del 70, se fabricaban transistores en la Universidad de Buenos Aires

[2] Catellano Terz, F; Fargosi, A. “El compre argentino”, Instituto de Derecho de las Comunicaciones, Facultad de Derecho – Universidad de Buenos Aires, Año I, Número 4.

[3] Oyhnarte, J. Obras completas. Argentina, 2001. ISBN 950-527-617-6
[4] Puntualmente, de los semiconductores gaseosos (válvulas) a los de estado sólido (transistores)

[5] El cual indica que al utilizarse recursos del Estado, los organismos contratantes deben facilitar la compra de productos de industria nacional teniéndolos en cuenta al momento de gestar sus proyectos, siempre y cuando éstos cumplan con las especificaciones técnicas necesarias y su precio sea comparable al de un producto importado equivalente (Ley N°25.551)

[6] Estandares Tecnológicos para la Administración Pública (ETAPs), Consideraciones especiales para la compra de PC, impresoras y servidores, Documentos que Definen la Elegibilidad y Calificación del Licitante.

[7] “Buy American, el proteccionismo que viene”, Grupo Editorial Milenio, Febrero de 2009.

[8] Hito sostenido firmemente por el artículo 1° de la Ley 25.551 (Compre de trabajo Argentino)

[9] Hufbauer, G.C; Schott, J.J. “Buy American: bad for jobs, worse for reputation”, Peterson Institute for International Economics, Febrero de 2009, Numero PB09-2

[10] Según comenta Tom Pokorsky, el presidente de Aquarius Technologies, \»Lo que estamos viendo ahora es que las normas Compre Americano no están generando empleos estadounidenses, los están destruyendo (…). Ver Referencia Bibliográfica 6.

[11] “Compre Americano, en discusión”, Reuters, Octubre de 2009

[12] Expresión de tinte sarcástico que considera el proceso de fabricación como un mero ensamble.

[13] Luego de la crisis del 2001, dos de las tres empresas nacionales proveedoras de cables de cobre a TELECOM y TELEFONICA dejaron de existir.